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试论如何实现解决社会保险权益纠纷的公平性

发布时间:2016-01-28 10:39:15??????作者:??????点击次数:

王丽娟 江西赣翔律师事务所

内容提要:社会保险权益纠纷是伴随着社会保险制度统一和完善必然出现的问题。在谋求社会保险事业良性运行过程中,消除纷争双方不对等的地位,公平地解决社会保险权益纠纷不仅是维护社会保险制度公平性的需要,而且是实现社会保障基本目标的应有之义。本文总结了我国目前解决社会保险权益纠纷的现状,理性地分析现阶段存在问题,探索性地提出了公平解决社会保险权益纠纷的途径。

主题词:社会保险 ?社会保险权益纠纷 ?公平

社会保险是构成社会保障体系的一项重要内容。根据宪法第14条、第45条,《中华人民共和国社会保险法》孕育而出,于2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过,2011年7月1日起施行。社会保险法是一部涵盖众多关系,兼具公法和私法的属性,在中国社会保障事业上具有里程碑意义的法律。从社会保险法的立法特点上看,该法具有社会共济、责任分担以及国家干预和主导三个特点。这也决定了该法必然要规范诸多方面的关系,包括了政府与公民之间、社会保险费征收机构与用人单位、社会保险费征收机构与个人之间、用人单位与职工之间、社会保险经办机构与参保人员之间等多重关系。“有权利必有救济”,社会保险法作为社会保障法律体系的核心部分,在社会保险事业运行过程中,必然伴随着出现一系列的社会保险权益纠纷,而如何公平解决社会保险权益纠纷,对维护社会保险事业的稳定运行具有深远的意义。

一、我国现行社会保险权益纠纷主要处理机制

纠纷是社会保险业发展过程中的必然现象。一般认为,社会保险纠纷是社会保险法主体之间围绕社会保险权利义务发生的争议与冲突。当前,我国社会保险权益纠纷主要有三种:一是社会保险费征收机构侵害用人单位或者个人的社会保险权益而引发的纠纷;二是社会保险经办机构侵害用人单位或者个人的社会保险权益而引发的纠纷;三是基于劳动关系的基础上,用人单位侵害个人社会保险权益而发生的纠纷。现阶段,根据《社会保险法》第83条规定,我国社会保险权益纠纷处理根据不同发生原因和表现形式规定了不同的救济途径。

1、关于社会保险费征收机构侵害用人单位或者个人合法权益的救济途径。社会保险费征收机构侵害用人单位或者个人合法权益的情形,主要包括:社会保险费征收机构违反本社会保险法规定,在缴费单位补办申报手续后,未按照规定结算的;社会保险费征收机构违法扣押、查封、拍卖用人单位、个人财产的;社会保险费征收机构对用人单位、个人的处罚违法,侵害其合法权益等。用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

2、社会保险经办机构侵害用人单位或者个人社会保险权益的救济途径。社会保险经办机构侵害用人单位或者个人合法权益的主要情形为社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为,该种情形下,个人也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

3、个人与所在用人单位发生社会保险争议的救济途径。依照《劳动争议调解仲裁法》的规定,用人单位与劳动者因社会保险发生争议,当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的,可以向调解组织申请调解;不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁;对仲裁裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。但个人与所在用人单位发生社会保险争议,仲裁裁决为终局裁决,用人单位只能依法申请撤销仲裁裁决,而不得提起诉讼;劳动者对仲裁裁决不服的,可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

二、我国现行社会保险权益纠纷处理中存在的问题

1、社会保险权益纠纷双方地位不对等,显失公平。社会保险不同于商业保险,其具有强制性,而且政策性强,通过立法的形式强制单位和个人参加,不存在双方协商议定的情况。社会保险参保规则的制定,信息的采集均在社会保险行政管理机构方,对于参保单位和个人只能依法参保,别无选择,使得参保单位和个人相比社会保险行政管理机构在信息上不对称,权利地位上不对等。一旦发生权益纠纷则不可避免地使参保人和单位处于相对弱势的地位。而当劳动者和所在用人单位发生纠纷时,劳动者亦为弱势群体。

2、社会保险权益纠纷错综复杂,存在诉讼障碍。由于社会保险具有覆盖广泛性和普遍性的特点,而且社会保险本身所折射的是以追求社会公益、社会公平等社会目标为取向,国家对经济过程分配领域的介入与干预,必然导致社会保险法调整对象的复杂性和交叉性,使之兼容公法与私法的属性,也使得社会保险法架构的法秩序因权利义务纠纷与冲突丧失平衡状态时,其影响范围往往不限于个别特定当事人合法权益,而扩大至包括不特定利益在内的全局性的社会公共利益和社会整体秩序,导致其权益纠纷的复杂性和特殊性。从民事诉讼上看,在司法实践中,有的法院认为用人单位不给个人缴纳社会保险费,违反的是行政法律法规,应当由劳动监察部门处理,不属于劳动争议,法院不受理,存在着推诿扯皮的现象。而且纷争当事人在力量对比和诉讼实力上缺乏互应性与对等性,个人通过传统民事诉讼所获利益并不丰足。在行政诉讼方面亦存在障碍,行政诉讼以行政处理为前提,其争执的焦点已不是经济利益,而是以行政管理关心为中心的行政纠纷。并且,由于侧重追究违法方行政责任,行政诉讼程序仍然难以保证对受害主体权益补偿的兼顾和对违法行为处理的彻底性。

3、社会保险经办能力参差不齐,严重制约对参保人权益的保护。社会保险法在总则第8条中明确而简约地规定,“社会保险经办机构提供社会保险服务,负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”法律对经办机构的职能和职责做出了规定,也由此可见社保经办机构能力在社会保险服务中的重要性。而且社会保险的登记、社会保险费的申报征缴、社会保险待遇的核定发放、社会保险事务的管理,都显示出高度专业化的特征,需要很强的专业和技术技能。在实践中,由于社保经办机构人员经办能力的差异导致参保人在参保资格、参保信息认定、费用缴纳、待遇计算等方面存在经办偏差,难以很好地保护参保人的合法权益。而且现在“地方粮票”太多,还未实行全国统一征缴社会保险费,社会保险权益记录也未做到全国统一,使社保关系转移不畅,问题丛生,难以最大限度地保护参保人的合法权益。

三、实现解决社会保险权益纠纷公平性的途径

“法是善良和正义的艺术”。无论公法还是私法,其宗旨都不仅仅在于促进或保护某些公共的或个人的利益,而在于适当地平衡各方面的利益,创造争议和公正的局面。 与社会正义相适应,法一要促进和保障分配的正义;二要促进和保障诉讼的正义。社会保险法也不例外,社会保险具有社会财富再次分配功能,实现社会再次分配的公平性,首先必须实现解决社会保险权益纠纷解决的公平性。

1、社保信息资源最大限度地公开是实现解决社会保险权益纠纷公平性的前提。“公平的实现本身是不够的。公平必须公开地、在毫无疑问地被人们能够看见的情况下实现。这一点至关重要。”行政相对人了解、掌握行政信息,是其参与行政程序、维护自身合法权益的重要前提。社会保险法对社保信息公开有一定的规定,但是对公开的内容、方式、途径等并未做具体的规定。介于社会保险权益纠纷双方地位不对等性,为保护弱势方,在纠纷处理中体现公平,社会保险经办机构应对真实有效的社保信息进行最大限度地公开。对各项社会保险基金的基本情况、社会保险经办管理服务的基本情况、经办管理重要事项、社会保险违规违纪典型案例的处理和整改情况以及社会保险的参保单位数、参保人数、享受社会保险待遇的人数、享受社会保险待遇情况、各项社会保险基金年度收入、支出及累计结余情况、个人账户基金积累和记账利率、统筹地区在岗职工平均工资、参保人员人均缴纳社会保险基数等情况按时、及时动态公开。社保经办机构应本着尽量公开、增强公开效果的原则,通过政府公报、政府网站、新闻发布会及报刊、杂志、广播、电视及咨询电话等,随时更新公开有关信息,并按时准确地向参保人寄送社保权益记账单,使参保人准确了解参保信息,核对参保数据,尽量做到信息对称。

2、引入不利解释原则是实现解决社会保险权益纠纷公平性的需要。随着我国社会保险制度的普及和社会化的发展,有关社会保险权益的纠纷会越来越多,但由于参保人无论在专业知识、经济能力、信息资源的获取等方面都不及社会保险行政管理机构,在社会保险争议的处理中往往处于被动和劣势的地位,成为权益受害的一方。本着保护参保人权益的原则,实现解决社会保险权益纠纷的公平性,在纠纷的处理中可以借鉴商业保险中的不利解释原则。我国《保险法》第31条规定:对于保险合同的条款,保险人与投保人、被保险人或者受益人有争议时,人民法院和仲裁机构应该做有利于被保险人和受益人的解释。此谓不利解释原则,它是各国在保险合同争议处理中公认的原则。不利解释原则是过错主义归责原则在合同解释中的运用,是客服由于信息不对称导致交易不公平的有效措施。作为社会公共管理者的社会保险行政机构拥有订立条款、制定游戏规则的权利或信息和专业上的优势。在实践中,由于政府失灵,难免出现使社会保险的责任外化或社会化的倾向,将其在社会保险中应承担的责任推给社会或个人承担。在各种社会保险权益纠纷处理中,政府部门还拥有裁决权,这种集运动员和裁判员于一身的角色,使社会保险行政管理机构处于更有利的地位。在解决社会保险权益纠纷中引入不利解释原则是维护双方正当权益的需要,也是维护保险契约公平、公正性,防止地位优势方谋求不当得利的需要,更是实现解决社会保险权益纠纷公平性的需要。

3、司法裁判主体专门化是实现解决社会保险权益纠纷公平性的有益探索。社会保险法兼容公、私法属性决定了社会保险领域责任兼具公法和私法责任的特点。因此,对社会保险领域违法行为的责任追究,不能局限于现存三大审判形式只采取单一方式的制裁模式,而必须采取更为复杂的多元化制裁方式,这样有利于公平解决社会保险权益纠纷,又避免了各种诉讼程序转换带来的相关问题,节约诉讼成本。在社会保险领域,西方国家一般都有健全完善的司法原则、程序和组织体系,有的国家建立具有特殊功能的专门法庭(院),有的则授权普通法通过特别原则、程序来处理社会保险纷争,例如德国的社会法院、英国的社会保障法庭、法国的劳动法院等。其主要原因在于社会保险领域纷争主体复杂、争议标的特殊、涉及面广、专业性强。在我国合理借鉴外国有益经验,可以在人民法院体系内建立社会保障法庭,作为社会权益纠纷的司法裁判主体。法院设置专门的审判机构具有低成本与高效益的相对优势,也避免了因社会保险权益纠纷的复杂性而导致的诉讼障碍,有利于在解决社会保险权益纠纷中实现公平。

4、社会保险经办能力的法律制约是实现解决社会保险权益纠纷公平性的有力保障。社会保险经办能力是以公民社会保险关系为基础的社会保险待遇供给能力。社保法确立了覆盖全民的基本养老保险和基本医疗保险制度体系,使经办机构的服务对象从职业劳动者变为全体公民,这种转变对经办能力提出了更高要求,使之成为面向全民的基本公共服务。可见,经办能力不同于一般商业服务能力,是面向全民的一种特殊服务能力,具有均等、准确、规范、可靠提供的特征,只有通过法律的制约才能确保这种能力的持久实现。在社会保险法中有36处提及社会保险经办机构,并单列社会保险经办一章,对经办能力有了一定的制约,但还需要进一步细化,增强操作性,使之成为完善的法律制度体系。一方面要出台相应的经办机构条例,进一步明确经办机构性质、细化业务职责、规范组织结构,统一管理服务模式,统一信息系统,实施职业化、标准化、专业化管理,为经办能力建设创造规范的制度环境,促进经办能力建设的可持续发展。另一方面社保法确立的许多原则需通过完善相应的法律制度进行细化,如在社会保险费征缴、社保权益记录等方面如何尽快实现全国统一,对费率的核定减少随意性,核定工作科学高效等等,使之不仅仅停留在原则上,而是通过法律的形式加以制约,提升经办能力。社保经办能力有了法律制约就能公平地保障参保人的合法权益,为实现解决社会保险权益纠纷的公平性提供有力保障。

参考书目:

1、张文显:《法理学》,高等教育出版社2003年版。

2、姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2005年版。

3、李昌麟:《经济法学》,中国政法大学出版社2002年版。

4、张千帆:《宪法学》,法律出版社2004年版。

5、袁山:《法贵必行——社会保险法配套法规政策制定工作情况》,《中国社会保障》,2012年第7期。

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(作者:王丽娟 ?江西赣翔律师事务所 ?联系方式18970019960)